乡镇“四所合一”综合行政执法初探

自治区去年实施乡镇“四所合一”机构改革，我们在全市县区所辖9个乡镇中进行试点，在试点过程中进行了多次调研和督查，并进行总结梳理，试点取得阶段性成效。在总结经验成效中，发现乡镇“四所合一”机构改革后最大的困难和问题，还是综合行政执法，需要各级相关部门在检查指导中给予重点关注和帮带，对乡镇国土规建环保安监站（综合行政执法队）要有所侧重核定和履行承担的执法职能，有针对性地开展综合行政执法工作。为全面推进乡镇机构改革，加快全面试行“四所合一”，确保自治区《关于全面推进乡镇“四所合一”改革的指导意见》有效落实，我们对乡镇综合行政执法有关工作进行专题调研和探讨。

一、乡镇综合行政执法的基本现状

当前，乡镇政府的功能不够完善，职能动态调整不及时，主要是缺乏执法的主体资格。现行法律法规规定的管理职能，大部分都落实到县级以上人民政府及职能部门，乡镇的行政执法权、处罚权缺失，有责无权，是乡镇政府在实际工作中“不干失职，干了违法”普遍存在的一个问题。

乡镇执法主要涉及三个方面：公共安全管理，涉及安全生产、道路安全、农业和机械安全、消防安全等；人口资源环境监管，涉及城镇管理、市政、国土、民政、环境保护等；农村市场管理，包括产品质量、食品、医疗、农资等。设置国土规建环保安监站（综合行政执法队），承担着其中的大部分执法职能，过去执法权是空白。比如对耕地取土问题，乡镇只能阻止，无法处罚；比如消防，乡镇只管“救火”和日常检查而没有处罚权。在乡镇形成“看得见的管不了，管得了的看不见。”乡镇政府没有执法权是法律法规明确的，可实际工作中，乡镇政府总是在最前沿冲锋陷阵，对于乡镇干部来讲，任务重、事情杂、头绪多，但却无权执法，而责任又在不断增加。针对乡镇管理权限与管理任务不相适应的问题，通行的办法是通过委托执法方式加以解决。但是，委托执法产生的法律后果由委托机关承担，权责不一致又使得上级主管部门不愿意将执法权下放给基层。2012年开始实施的《中华人民共和国行政强制法》明确，行政强制措施不得委任，这也使委托执法陷入困境。现在进行乡镇“四所合一”改革，赋予乡镇综合行政执法权，对乡镇来讲，是一项全新的职权和任务，也是一个很大的挑战和考验。

二、 乡镇综合行政执法改革的初步考虑

（一）深化乡镇管理职能转变

首先，要将乡镇综合行政执法工作作为加强基层政权建设、提高乡镇治理能力的重要内容进行系统设计。在现在综治工作平台、市场监管平台和便民服务平台的基础上，搭建综合行政执法平台，形成乡镇治理“四大平台”的基本格局。其次，要理顺县级政府与乡镇的职能关系，完善公共服务等一系列政策措施，使乡镇政府的科学化决策水平进一步提高。“四所合一”改革后，增强乡镇政府在执行执法上的职能，提高对本区域经济社会事务统筹协调能力，提高公共服务和社会治安的综合治理能力，使乡镇政府切实承担起加强社会管理、促进经济发展、巩固基层政权、提供公共服务等职能。第三，要推动执法重心下移，在重点开发区、工业园区的乡镇“四所合一”，下放权限要充分，给予足够的执法力量资源，不能下放一部分又留一部分，造成重叠交叉或推诿扯皮现象。要利用他们对当地情况熟悉的优势，放手让他们去监管执法，县区对应部门要充分信任和支持，给予相应的物质财力和执法设备保障，做到权责相符。

（二）创新乡镇科学管理体制

对乡镇的职能要按照责权一致、分类指导的原则下放，县区政府要按照职能转变的要求，赋予乡镇充分履行职能的管理权和执法权。针对新设立的乡镇国土规建环保安监站（综合行政执法队）的职能现实需求，必须在管理体制上有所创新和突破。创新乡镇执法监管模式，整合执法资源，优化运行机制，探索联动执法。首先要整合执法资源。采取“条块结合、以块为主、相对集中、联合执法”的模式，建立行政执法联动机制。从国土、环保、环卫、村建和安监（甚至加上工商、食药监和消防等）抽调人员、配备设备进行集中办公，组建乡镇综合执法队，专门配备站长和执法队队长。我市融水县在安太乡开展“四所合一”试点工作，充分考虑“少数民族聚居，木瓦农房连片”的实际情况，将村寨防火监督管理职能整合融入“四所合一”职责，设置为“安太乡国土规建环保安监防火站”，既保证了村寨防火工作有机构、职责和人员，又方便开展联合执法和整治行动。其次要明确执法权责。受上级职能部门委托和全权代表乡镇政府，制定较为详细、清晰的权责清单，明确其职能、权限和承担的责任，行使国土、村建、环保、环卫、规建和安监等领域的监管和行政处罚权，实行跨行业、跨部门综合执法。对县区域城市管理任务重、城镇化率高的镇，可采取由县区城市管理综合行政执法机构直接管理或派驻执法队伍的方式，开展城市管理综合行政执法。第三要理顺工作关系。对委托、下放乡镇的执法事项，综合执法队有执法、管理、劝导和处罚的责任，较好地解决涉及业务主管部门难以独立承接的重点、难点事项，以及涉及多个业务部门的集中整治、案件查办等执法事项。在初期执法改革和执法磨合期，健全职责分工争议协调机制非常有必要。乡镇综合执法队与业务主管部门之间发生职责分工争议的，按照统一效能、权责一致、不推诿不扯皮的原则进行协商解决。

（三）突出加强综合执法队伍建设

“四所合一”改革之初，前期面临最现实的问题，就是人员编制配置不足，专业技术人员缺乏。具有执法资格的人员数量较少，不利于依法开展行政执法工作。权力下放不够到位，乡镇承接上级下放事项的能力不足。无论是大乡镇还是小乡镇都存在这方面问题。首先，要解决乡镇执法力量薄弱问题。通过体制机制的改革，增强乡镇的统筹协调能力，真正实现执法人员编制下沉，提高乡镇在用人问题上的话语权。要通过整合资源、盘活存量、挖掘潜力等途径，力促核定编制人员尽快到站，配齐综合执法队伍，确保综合行政执法队有足够的能力履行执法监管职责，避免出现“小马拉大车”的现象。其次，要规范执法队伍管理。制定出台综合行政执法规范性文件，明确标准配备，严格落实执法人员招录、培训、着装标识等管理制度。对核定了执法职能的相关力量和资源，要相应地划转人员编制和执法装备。上级部门或乡镇其它单位，不能动不动就抽调“四所合一”人员去做乡镇综合执法以外的事，所有综合执法力量必须在一线执法岗位，保证乡镇一线执法工作需要。第三，要合理配置编制资源。针对不同类别乡镇，在核定职能时要区别对待，科学设置机构，合理配置人员。我们制定方案征求意见时就提出人员配置不能一刀切，建议人员编制数弹性配置，在8—15人之间，既提出最少配置人数，满足开展工作的正常需求，也提出最多配置人数，严格控制编制数量。超、大乡镇核定事业编制13—15名，中等以下乡镇核定事业编制8—12名。要留有余地，给予县和乡镇一定自主权。专业力量人员的配备必须有所侧重，向职能任务重的行业、专业倾斜。当前，绝大多数乡镇，特别是工业开发、生产加工为主的乡镇，新增加的环保、安监业务领域专业技术力量还比较薄弱，要适当放宽招录条件，尽快配备人员，改善工作环境，确保正常开展执法工作。

（四）明确界定综合行政执法范围

执法领域涵盖市容环卫、村镇规划、街道绿化、市政公用、环境保护、环境卫生、土地和矿产资源、住宅建筑、村寨防火、安全生产等方面，以及相关信访、纠纷、事故处理等工作，法律法规规章规定的全部或部分行政处罚权。如违法搭建、露天焚烧秸杆、随意堆放垃圾、向河流倾倒垃圾等违法行为的处置事项，要为他们制定综合行政执法划转清单，在上级部门进一步明确综合执法职权事项范围，让综合执法和专业执法更好衔接，形成更加科学高效的执法体系。一年的试点工作，我市融安大将镇、融水安太乡等乡镇，综合行政执法取得初步效益，积极开展了市容环境整治和生态乡村建设、“两违”工作、安全生产、防火安全等相关执法工作。先后对环境污染、非煤矿山、危险化学品、地质灾害、违章搭建和违法店面等问题进行集中整治和清理。通过委托授权和职能监管，明确清晰的综合行政执法，让执法队愿管、敢管、能管，管得住并管出成效。